De Eerste Kamer en de tweede stem
1974-07-19
Hendrik Colijn schreef: "Onder een grondwet verstaat men gemeenlijk een samenstel van bepalingen van fundamenteelen aard, waarin de politieke structuur van een land in hoofdtrekken is vervat". Door dat fundamentele karakter van de grondwettelijke bepalingen komt wijziging ervan niet zo maar tot stand. Ook de grondwet zelf voorkomt dat de "waan van de dag" tot richtsnoer voor haar inhoud wordt.- Jaargang 18
- nummer 26
Wijzigingsvoorstellen moeten twee maal door het parlement goedgekeurd worden. Na de eerste goedkeuring worden verkiezingen gehouden en bij de tweede keer is zelfs een meerderheid van twee derden nodig in elk van beide Kamers.
Voordat de regering dan ook overgaat tot het definitief indienen van voorstellen tot wijziging van de grondwet, heeft ze wel de nodige adviezen ingewonnen. In een commissie wordt een vertegenwoordiging van wat staatrechtelijk deskundig heet samengebracht met representanten van politieke stromingen. Zo'n commissie studeert, discussieert, produceert interimrapporten en komt uiteindelijk met een eindverslag, waarin meer of minder uitgebreide voorstellen worden gedaan.
Nu heeft de regering Den Uyl onlangs een nota tot grondwetswijziging bij het parlement ingediend.
Nog geen wetsvoorstellen, maar een nota. Dan kan er alvast over gepraat worden.
Het voorwerk voor deze nota is vooral verricht door de samenstellers van de Proeve van een nieuwe grondwet en door de staatscommissie Cals-Donner, De voorstellen die in de nota staan hebben de bedoeling de duidelijkheid in de politiek te bevorderen en de kiezer rechtstreekser te betrekken bij het staatkundig gebeuren.
Voor dit artikel pak ik een aantal punten uit de voorstellen.
• KABINETSFORMATIE
Bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer brengen we alleen een stem uit op de partij van onze keuze. Pas als de Kamer gekozen is, begint het touwtrekken om de samenstelling van het kabinet.
Hoe lang het kan duren voordat er iemand over de streep het andere kamp binnen gesleept wordt, heeft de formatie van het kabinet-Den Uyl voldoende aangetoond.
Het kabinet wil nu de herhaling van zo'n vertoning voorkomen.
Daarom, zo wil het voorstel, krijgt de kiezer een tweede stem waarmee hij een kabinetsformateur kan kiezen. Haalt een van de kandidaten voor deze post de volstrekte meerderheid dan belast de koningin hem met de vorming van een regering. De formateur, die dan zijn mandaat van de kiezers heeft gekregen, blijft echter het vertrouwen van de Kamer nodig hebben. Deze constructie heeft dan ook alleen kans van slagen als een combinatie van partijen vóór de verkiezingen afspraken maakt en een kandidaatformateur, veelal tevens de kandidaat-premier, naar voren schuift.
Maar wanneer zo'n combinatie zich voordoet, dan: zal men het veelal ook vóór de verkiezingen al eens zijn over de persoon van de formateur. De verkiezing van de formateur is in het geval dat deze combinatie de meerderheid haalt ook niet meer dan een, extraatje, een flauw democratisch sausje.
Totaal onbruikbaar is het voorstel van de regering wanneer wel een formateur gekozen wordt maar hij geen werkbare meerderheid in het parlement achter zich krijgt. In dat geval vervallen we weer in de oude procedure van het onderlinge touwtrekken. Het ligt daarom ook in de bedoeling van de regering het vormen van meerderheden te bevorderen door een wijziging van het kiesstelsel.
In het huidige systeem van evenredige vertegenwoordiging neigt de verkiezingsstrijd steeds weer tot een gevecht van allemaal tegen iedereen. Alle stemmen uit het hele land doen mee voor de zetelverdeling. Ook kleinere partijen maken een goede kans een zetel te halen omdat ze de stemmen uit het hele land bij elkaar mogen tellen.
In het geval dat Nederland verdeeld zou worden in bijvoorbeeld 15 kiesdistricten die elk 10 afgevaardigden naar de Kamer zouden sturen, wordt het voor kleine partijen nogal moeilijk een zetel te bemachtigen, omdat- ze dan niet meer de stemmen uit het hele land voor de zetel bijeen mogen doen.
In de mogelijkheid van lijstenverbinding binnen een kiesdistrict zit bovendien een stimulans tot het aangaan van coalities, met de mogelijkheid van meerderheidsvorming in de Kamer. Aan de andere kant verwacht men van een beperkt districtenstelsel ook wel een verkleining van de afstand tussen de kiezer en de gekozene.
De regering bepleit de gekozen formateur in combinatie met het districtenstelsel. Het is dan wel te hopen dat de verkiezingsuitslag voor de formateur parallel loopt aan de uitslag voor de Tweede Kamer. Anders zijn we nog geen stap verder.
• SENAAT
De leden voor de Eerste Kamer worden op het ogenblik voor de helft om de drie jaar gekozen door de Provinciale Staten. Mede door deze wijze van verkiezing heeft de senaat altijd enige afstand gehouden tot de politiek van alle dag. De Eerste Kamer heeft weliswaar het recht wetsontwerpen te verwerpen maar het ongeschreven staatsrecht wil dat van dat recht op heel beperkte schaal gebruik wordt gemaakt.
Van betekenis is de senaat als "kamer van revisie", voor het geval er iets echt fout is gegaan of al te haastig tot stand is gekomen.
De Eerste Kamer onderwerpt de wetsvoorstellen aan een globale toetsing, voordat ze wet worden.
Dit gebeurt in betrekkelijke rust,omdat de leden van deze Kamer door de indirecte wijze waarop ze verkozen zijn zich niet voortdurend over hun politieke marktwaarde druk hoeven te maken.
Meestal hebben ze naast hun Kamerlidmaatschap een baan, wat ze veelal tot semi-politici maakt.
Nu wil de regeringsnota voortaan rechtstreekse verkiezing voor de Eerste Kamer en wel om de vier jaar. Het onderscheid tussen Eerste en Tweede Kamer zal dan al gauw vervagen. Beide Kamers zullen even politiek worden. Het bezwaar van herkouwen wat men nu al wel tegen de senaat heeft, zal dan zeker op zijn plaats zijn.
Sleept de nota enerzijds de Eerste Kamer wat dichter naar het politieke vuur toe, aan de andere kant wil men de bevoegdheden van de Kamer beperken. Worden de voorstellen van de nota ongewijzigd tot wet dan is de eerstvolgende stap de opheffing van de senaat.
Een Kamer van her-overweging wordt op prijs gesteld, al was het maar als "een soort hof van appèl voor de publieke opinie".
Wil de senaat zijn betekenis houden, dan moet het karakter en de kleur van zijn werkzaamheden duidelijk verschillend van die van de Tweede Kamer. Het lijkt twijfelachtig of bij rechtstreekse verkiezing dat eigen karakter voldoende behouden zal kunnen blijven.
Daartegenover staat het streven de invloed van de kiezer effectiever te maken en de afstand tot de politiek te verkleinen. Het lijkt mij eigenlijk helemaal niet ondenkbaar dat een genuanceerder voorstel aan beide factoren recht kan doen.
In de nota van de regering staat ook het een en ander over gewestvorming.
In het midden is nog gelaten of gewesten naast of in plaats van gemeenten en provincies gevormd moeten worden.
Mijn vraag is: is het ondenkbaar dat de leden van de raden van de gewesten (wanneer deze zich over heel Nederland uitstrekken) de leden van de Eerste Kamer gaan kiezen? Die verkiezing zou dan elke vier jaar voor de gehele Eerste Kamer moeten plaats vinden, binnen een maand na de verkiezingen voor de gewestraden.
Dan blijft de Eerste Kamer buiten de rechtstreekse politieke strijd, maar wordt toch de afstand tussen de kiezer en de senaat beter te overzien.
Zolang de gewesten nog niet overal ingesteld zijn, kunnen de leden van de Provinciale Staten de Eerste Kamer blijven kiezen, maar dan onder hetzelfde beding dat ze de hele Kamer in eens voor vier jaar kiezen binnen een maand na de verkiezingen voor de Provinciale Staten.