De les van de kabinetsformatie
1981-10-09
Op 26 mei j.l. werden de verkiezingen voor de Tweede Kamer gehouden.- Jaargang 25
- nummer 36
Op 30 mei wees de Koningin de heren Lubbers en De Koning als informateurs aan. Ruim drie maanden later, op 11 september, vond de beëdiging plaats van het 2e kabinet Van Agt. Een kabinetsformatie die 107 dagen duurde. Voor ons land nog een betrekkelijk korte periode.
Van dit kabinet kan niet gezegd worden: als 't kindje binnenkomt, juicht heel het huisgezin. Integendeel, vrijwel niemand staat te juichen bij dit kabinet, dit gedwongen politieke huwelijk. De kans, dat het kabinet een lang leven beschoren is, wordt klein geacht. Het Algemeen Dagblad schreef over dit kabinet zelfs: "Wie het kind een gelukkige toekomst voorspelt, is of niet goed bij zinnen of hij heeft het zwangerschapsproces niet gevolgd". Alleen in C.D. Actueel werd de volgende optimistische uitspraak gedaan: "Er is alle reden voor de hoop, dat het kabinet Van Agt II van C.D.A./ P.v.d.A. / D '66 een lange zittingsduur mag hebben". Uit het artikel blijkt overigens niet welke redenen dat zijn. Het is duidelijk en begrijpelijk, dat Van Agt en een groot deel van het C.D.A. met enig heimwee achterom zien naar de samenwerking met de V.V.D. Een kabinet weliswaar op een te smalle basis, maar een kabinet dat er desondanks toch in geslaagd is de vier jaar vol te maken. Ook het feit, dat de V.V.D. zich een betrouwbare partner in deze vier heeft getoond, heeft hierbij natuurlijk een rol gespeeld.
Erger is, dat de P.v.d.A. blijk geeft het C.D.A. te verafschuwen. Zelfs nog op het laatste partijcongres van de P.v.d.A. maakte Den Uyl duidelijk, dat hij niets van het C.D.A. moet hebben, de samenwerking eigenlijk helemaal niet zag zitten, het C.D.A. niet vertrouwde en alleen zitting nam in het kabinet om te gaan vechten voor eigen ideeën.
Dat is profijtelijker, zo meende Den Uyl, dan dit buiten het kabinet te doen. Waarschijnlijk heeft hij gelijk.
De partijgangers op dit congres uitten zich in vaak grove bewoordingen over het C.D.A., waarbij vooral hun overvloedig misbruik van Gods naam opviel. Bedenkelijk is ook dat de P.v.d.A. zich het recht voorbehoudt door buiten-parlementaire acties druk op het kabinet uit te oefenen. Een voorbeeld daarvan is de oproep, die partijvoorzitter v. d. Berg aanvankelijk deed om de actie tot blokkade van Dodewaard te steunen. Een oproep dus om de openbare orde te verstoren. Dit getuigt van minachting voor het onlangs gekozen parlement en roept twijfels op aan de democratische gezindheid van mensen als v. d. Berg. Voorzitter van een partij, die vroeger de democratie zo hoog in het vaandel geschreven had. We zullen maar hopen, dat de P.v.d.A. door het dragen van regeringsverantwoordelijkheid zich minder extreem gaat opstellen.
Daar is op gewezen, dat dit kabinet barstensvol ervaring zit, omdat er zoveel ministers uit vorige kabinetten inzitten. Het zou een kabinet van zwaargewichten zijn.
Dat kan inderdaad de inwerkperiode verkorten. Overigens heb ik nog wel enige twijfels over het gewicht van verschillende ministers, temeer omdat verschillende van hen op verkeerde zetels zitten. Is bv. economische zaken geschikt voor Terlouw?
Verder zijn de zgn. vakministeries te weinig met deskundigen bemand.
Toen -in 1965 het kabinet Cals kwam, werd het ook gepresenteerd als een kabinet van zwaargewichten.
Anderhalf jaar later verdween dit kabinet al van het toneel door de motie-Schmelzer. Terecht omdat het financieel gefaald had. De minister van financiën had te weinig greep op de uitgaven en met name Den Uyl, minister van economische zaken, weigerde medewerking te geven aan een stevig afremmen van de bestedingen. Schmelzer had alleen verstandiger gedaan nog even met zijn motie te wachten. Dan zou het fiasco van dit "kabinet van sterke mannen" voor ieder duidelijk zijn geworden.
Gehoopt wordt, dat D '66 onder leiding van Terlouw een bemiddelende functie kan vervullen. Het is mogelijk, maar dan moet Terlouw toch meer politieke moed tonen, dan hij tot nu toe gedaan heeft.
Er zitten in het moeizaam tot stand gekomen regeerakkoord nog al wat witte vlekken. Met name op financieel, economisch en sociaal gebied.
Ook met betrekking tot kerncentrales en kernbewapening zijn er heel wat mogelijkheden voor een conflict.
Het ergste is echter, dat er geen vertrouwen is noch tussen de regeringsfracties noch tussen de leden van dit nieuwe kabinet. En zonder vertrouwen vaart geen kabinet veilig.
Een gedwongen huwelijk behoeft niet per se een slecht huwelijk te zijn. De vooruitzichten voor dit "moetje" lijken echter uitgesproken slecht. Na een kabinetsformatie van 107 dagen is men niet verder gekomen dan de vorming van een kabinet op zo wankele basis, dat moeilijk verwacht kan worden, dat dit kabinet de grote financiële, economische en andere problemen krachtig zal aanpakken.
Sinds 1945 zijn de kabinetsformaties vaak zeer moeizaam en langdurig verlopen. In "De kabinetsformaties 1946-1965" van prof. mr. F. J. M. Duynstee wijst dr. Drees in zijn voorwoord erop, dat de vorming van een kabinet bij herhaling geleid heeft tot een overleg dat uitgroeide tot langdurige, moeizame onderhandelingen, zowel over program als over de verdeling der portefeuilles en de aan te zoeken personen.
Soms volgden, zo merkt Drees op, daarbij enige formateurs en informateurs elkaar op, voordat men tenslotte tot een resultaat kwam.
Het werd soms een bijna onontwarbare kluwen. De maanden durende formaties werden terecht gevoeld als een zwakke plek in de Nederlandse politiek.
Sinds Drees dit schreef is de situatie niet verbeterd. Telkenmale een langdurig overleg, vaak gevolgd door een pover resultaat. Een gang van zaken, die op de kiezers een slechte indruk maakt. Men voelt zich vaak bedrogen.
In Nederland hebben wij het parlementaire stelsel, d.w.z. dat het kabinet behoort te bestaan uit personen, die het vertrouwen van de meerderheid der Staten Generaal bezitten. Dit stelsel levert niet een vast omlijnd begrip op. Het is niet meer dan een algemeen gesteld beginsel, dat in verband met de situatie en de omstandigheden nadere precisering ontvangt.
Ik wijs daar met nadruk op, omdat men in de pers vaak de indruk krijgt, dat hiervoor allerlei regels zijn vastgesteld, waarvan niet mag worden afgeweken. Deze regels bestaan echter helemaal niet.
In onze Nederlandse parlementaire democratie, zoals deze zich ontwikkeld heeft en waarin geen enkele partij de meerderheid heeft, zal de vorming van een nieuw kabinet altijd een moeilijke zaak blijven. Een kabinet heeft nu eenmaal de steun van. de meerderheid van het parlement nodig en daarin mag ook geen verandering gebracht worden.
Nu is het overleg in de loop der jaren wel steeds uitgebreider geworden.
Vroeger kon men volstaan met overleg van de fractievoorzitters.
Later is voorafgaand overleg met de kamerfracties steeds meer in zwang gekomen.
Van Agt heeft heel wat te horen gekregen over het feit, dat hij niet voor elk probleem zijn fractie raadpleegde.
Helaas gaat de ontwikkeling verder en is het nu ook gewoonte geworden de partijbesturen bij het overleg in te schakelen.
Soms lijkt het wel of het hele Nederlandse volk bezig is een spelletje kabinetsformatie te spelen ..
Het kluwen wordt steeds moeilijker te ontwarren.
Het is verder gewoonte geworden, dat in de fracties uitvoerige programs besproken worden. Dat maakt de kabinetsformatie nodeloos ingewikkeld.
Het is voldoende wanneer men nagaat of er t.a.v. de contraversiële punten een voldoende mate van overeenstemming te bereiken is.
In plaats van het overleg op de hoofdpunten te concentreren, gaat men er steeds meer toe over allerlei detailpunten ook in het overleg te betrekken. Het merkwaardige is, dat bij de laatste kabinetsformatie over een contraversieel punt als kerncentrales en kernbewapening geen overeenstemming is bereikt.
En dat zijn toch wel hoofdpunten van het beleid.
De vraag kan worden gesteld, of de oorzaak van de moeilijkheden niet in hoofdzaak ligt in de evenredige vertegenwoordiging, zoals wij die sinds 1918 kennen. Tot 1918 gold als regel, dat de verkiezingsuitslag besliste over de nieuwe regeringscombinatie.
Onder de werking van het meerderheidsstelsel was het een strijd tussen rechter en linkerzijde.
Door invoering van de evenredige vertegenwoordiging werd dit grondig gewijzigd. De band tussen verkiezingen en meerderheidsvorming werd doorgesneden. Het was ook niet meer mogelijk om het gevoerde regeringsbeleid of het te voeren beleid tot inzet van de verkiezingen te maken. Hoewel dat nog vaak geprobeerd wordt. Immers elke partij komt nu voor zichzelf op en het beleid is met geen enkele partij te vereenzelvigen.
Samenwerking van de fracties der regeringspartijen komt ook vrijwel niet voor. Meestal beperkt de samenwerking zich tot overleg van de fractievoorzitters.
Nu partijen op eigen kracht aan de verkiezingen deelnemen en geen enkele partij in staat is de meerderheid te halen, is het nodig, dat na de verkiezingen groepen van vaak zeer uiteenlopende staatkundige opvattingen overeenstemming krijgen over een werkprogram voor zo mogelijk vier jaar. En dat is niet eenvoudig. Het aantal onderwerpen, dat door de wetgevende macht wordt geregeld, is zeer toegenomen.
Daarbij zijn verscheidene problemen veel gecompliceerder geworden.
Daar komt dan nog bij dat iedere partij offers moet brengen, Concessies moet doen. Dit betekent dat elke partij verantwoordelijkheid moet dragen tegenover het deel van het kiezerskorps, welks steun men wist te verwerven op de grondslag van een program, waarvan tenslotte, al is het noodgedwongen, weer heel wat overboord gegooid wordt.
Naar buiten wordt dat nog al eens als verraad aan de kiezers aangevoeld.
Het valt niet te verbazen, dat soms met enige afgunst naar het Engelse systeem gekeken wordt.
Daar beslist de verkiezingsuitslag over de 'nieuwe regeringscombinatie.
Men weet wie minister-president wordt als een bepaalde groep wint.
Deze eerste minister bepaalt ook, wie tot het kabinet zullen behoren.
De vorming van een kabinet is in korte tijd voltooid. Met kent niet het akelig verschijnsel van een demissionair kabinet, dat maandenlang aanblijft en niet meer kan doen dan de lopende zaken afhandelen.
Nu moet men er zich voor hoeden het systeem van het districtenstelsel al te rooskleurig te beoordelen.
Ook dit systeem levert niet altijd een meerderheid op.
In Nederland heeft de kabinetsformatie ook voor 1918 niet altijd een vlot verloop gehad. Slechts eenmaal gelukte het de kabinetsformatie tot 14 dagen te beperken. Soms duurde het ook toen wel een paar maanden.
Ontkend kan niet worden, dat her na 1918 echter wel langer duurde en soms de spuigaten uitliep.
(wordt vervolgd)