Het naoorlogse sociaaleconomische beleid
1983-11-11
1. Inleiding- Jaargang 27
- nummer 42
Het huidige stelsel van sociale zekerheid in ons land kan, naar is berekend, alleen gehandhaafd blijven, indien de jaarlijkse economische groei 3 à 4% bedraagt. Nu deze groei uitblijft zitten we met de gebakken peren. Enkele cijfers: 1) Het aantal niet-actieven was in 1982 ongeveer % van het aantal actieven (van de actieve beroepsbevolking). Dat gedeelte was in 1963 nog 1/3. Een verdubbeling dus in 20 jaar. 2) De sociale verzekering inclusief bijstandsuitkeringen, voorzieningen ambtenaren en subsidies (o.a. huursubsidies) aan gezinnen kost onze samenleving op het ogenblik ongeveer 35% van het nationaal inkomen tegen 7% in 1950. Het nationaal inkomen wordt voor 1983 geschat op een grootte van ca. f 350 miljard.
De sociale verzekering kost ons land dit jaar dus meer dan f 120 miljard. Men noemt al deze uitkeringen ook wel overdrachtsinkomens.
Overdrachtsinkomens zijn inkomens, waartegenover van de kant van de ontvangers geen productieve prestatie staat. Elke sociale uitkering (WAO, WW etc.) is zo'n inkomen.
Aan de stijging van deze overdrachtsinkomens is nog steeds geen einde gekomen, Dat wordt natuurlijk ook sterk beïnvloed door de voortdurende stijging van onder meer de werkloosheid in ons land. Er komen nog steeds meer uitkeringsgerechtigden bij, al is de stijging thans geringer dan voorheen.
2. Naar een ander stelsel van sociale zekerheid
Het dringt zo langzamerhand tot wel haast iedereen door, dat het huidige stelsel van sociale zekerheid niet te handhaven is dan alleen bij hoge groeipercentages van de economie. 3 à 4% is hoog. Dit betekent onder meer, dat bij alle verbeteringen, die men in het stelsel op het ogenblik wil aanbrengen (en daaraan wordt thans hard gewerkt) rekening moet worden gehouden met forse verlagingen van de uitkeringen. Het huidige stelsel bevordert thans, dat het economisch draagvlak ervoor steeds geringer wordt, Wij gaan er hierbij vanuit, dat de mensen inzake de omvang van dit draagvlak hun voorkeuren hebben. Het stelsel brengt zichzelf uitgaande van een bepaalde voorkeur min of meer om zeep wanneer de groei gering dan wel nihil is. Sommigen hebben ons huidige sociale verzekeringssysteem dan ook wel een valkuil voor de economie genoemd.
De bekende Amerikaanse econoom Milton Friedman heeft de invoering bepleit van een negatieve inkomstenbelasting naast de huidige positieve. Bij hem dient iedereen ongeacht of men werkt of niet een uitkering te ontvangen van rijkswege.
Deze uitkering zal echter niet hoog kunnen zijn. Men kan extra bijverzekeren in geval van werkloosheid, ziekte of invaliditeit.
Voor invaliditeit zouden dan nog extra basisuitkeringen verstrekt kunnen worden, maar verder zou het bijverzekeren op particuliere basis moeten geschieden.
ln dit systeem kunnen de zelf te verdienen inkomens dus geringer zijn dan thans; iedereen heeft namelijk een basisinkomen, zij het een geringe.
Het is echter de vraag of ook het systeem van Friedman een haalbare zaak is. Geen enkele economie kan namelijk op de duur een stelsel dragen, dat op grote schaal tegen de wil van de mensen in inkomens overdraagt, tenzij natuurlijk de mensen werkelijk met minder toewillen. Ook tegen de uitkeringen (aan iedereen) in zijn systeem staan geen productieve prestaties aan de kant van de ontvangers. En toch zullen ook deze inkomens verdiend moeten worden, door anderen dan, maar hoe ver kan men hierin (met de inkomensnivellering) gaan.
Wanneer de Overheid thans ook nog op allerlei gemeden, bijvoorbeeld op het gebied van de arbeid, onder meer met betrekking tot het ontslagrecht, als regulator van de economie optreedt, dan is het niet zo verwonderlijk, dat het met de economie mis is gegaan.
Het huidige stelsel van sociale zekerheid werkt hospitaliserend en niet revaliderend, aldus de CDA-publicatie "Vernieuwing om behoud" van december 1982. Dat wil zeggen: mensen die erin terecht gekomen zijn blijven er lange tijd in hangen. Dat nu dient voorkomen te worden, althans voor zover dat natuurlijk mogelijk is. Daarom zal aan een forse verlaging van de uitkeringen over de gehele linie en dan met name van de minima (omdat deze het leeuwendeel van de totale uitkeringen vormen) wel niet te ontkomen zijn. De premies sociale verzekering kunnen dan ook omlaag, hetgeen een lastenverlichting voor de bedrijven betekent. Dit zou de investeringen en derhalve de werkgelegenheid kunnen stimuleren.
De huidige economische recessie kan niet volledig uit de hoogte van de sociale uitkeringen verdaart worden, maar van invloed daarop is deze hoogte wel, naar meer en meer wordt ingezien. Werkloosheid wil in beginsel namelijk zeggen, dat de lonen en salarissen te hoog zijn. Ik kan hier niet onvermeld laten, dat in ons land ook de te lage productiviteit en de achterblijvende technologie een rol spelen. Het is ook zeer de vraag of de werkloosheid in ons land wel in de huidige omvang zal blijven bestaan, indien de sociale uitkeringen fors verlaagd zouden worden. Er is wellicht voldoende vraag naar arbeid, echter niet bij het heersende loon- en salarispeil.
Maar wellicht wel bij een lager loon- en salarispeil. Natuurlijk zou een geavanceerde technologie ook werkgelegenheid scheppen. Het beste middel voor herverdeling van de arbeid is dan ook niet arbeidstijdverkorting, maar een algehele loon- en salarisdaling (en/of een productiviteitsstijging). Een dergelijke daling past in de economie van het land.
3. Oorzaken van de huidige economische crisis
In 'Business Cycles' beschrijft de bekende econoom Schumpeter in 1939, dat er in de economie op grond van verzadigingsverschijnselen golfbewegingen (Kondratieffgolven) zullen optreden. Vette jaren worden opgevolgd door magere jaren. Een nieuwe technologie is volgens Schumpeter dan nodig om een nieuwe productiegolf een nieuwe hausse te bewerkstelligen. Deze opvatting staat in de economische theorie nog altijd hoog genoteerd.
Indien de opvatting juist is, is er een reden te meer geen systemen te ontwerpen, die verstarrend werken in de economie. Het wordt in de magere jaren dan namelijk bijzonder moeilijk zo niet onmogelijk dergelijke systemen te handhaven.
Bind 1973 zou de cluster van technische innovaties, die na de Tweede Wereldoorlog werden geïntroduceerd, uitgewerkt zijn.
De depressie zette toen in. De depressiegolf die in 1973 begon, zal naar verwachting dit jaar overgaan in herstel. In de jaren negentig zou dan een verdere innovatie ontstaan, die een nieuwe periode van productie- en inkomensgroei zal inluiden. We zuilen moeten afwachten of het uitkomt. Maar de organisatie van de economie, zoals die thans opgezet is (de huidige economische orde dus met onder meer de hoge sociale uitkeringen) werkt waarschijnlijk op zich al ontregelend, zorgt waarschijnlijk op zich al voor een depressieve verstoring.
M. Olsen schrijft in zijn boek 'The Rise and Decline of Nations' (Yale, 1982), dat pressiegroepen (onder andere werknemers- en werkgeversorganisaties) in de samenleving de oorzaak zijn van de huidige economische stagnatie (zoals volgens hem de gilden in de Middeleeuwen). Zij beogen herverdeling van de maatschappelijke rijkdom buiten de prijsvorming om en zorgen volgens hem op deze wijze voor een verstoring van de economie.
Met de sociale wetgeving verbonden is na de Tweede Wereldoorlog in ons land en daarbuiten een politiek van inkomensnivellering gevoerd. Het kan wellicht enigszins werkelijkheidvreemd aandoen wanneer belangrijke stromingen in ons land de huidige herverdeling op grote schaal in onze economie nog steeds voorstaan en rechtvaardigen op grond van solidariteit en rechtvaardigheidsoverwegingen.
De trendbreuk op economisch gebied in vrijwel de gehele Westerse wereld deed zich voor in 1973. De directe aanleiding was de zogenaamde oliecrisis in dat jaar (beter geformuleerd: de politieke crisis met betrekking tot de energievoorziening in de wereld). Maar er waren (en zijn) meer factoren. De inflatie en de collectieve uitgaven namen na 1973 snel toe. Ook de lonen en salarissen stegen voortdurend meer dan de arbeidsproductiviteit.
Het systeem van vaststelling van de lonen was daar debet aan. Dat gebeurde (en gebeurt) namelijk op collectieve wijze in het zogenaamde centrale arbeidsvoorwaardenoverleg.
De loonvaststelling ging (en gaat) niet meer volgens de regels van vraag en aanbod, maar was (en is) het resultaat van economische en politieke machtsstrijd op het centrale niveau.
Het financieringstekort van de Overheid steeg schrikbarend.
De winsten van de bedrijven begonnen reeds na 1963 af te nemen.
Dit proces versnelde zich na 1973. Natuurlijk komt dat niet allemaal door de hoge lonen en salarissen, de hoge sociale lasten en de rigiditeit van het arbeidscontract in ons land. Het ondernemerschap heeft het in ons land ook menigmaal de laatste decennia laten afweten. Nu heeft de regelzucht van de Overheid de laatste decennia het de ondernemers ook niet gemakkelijk gemaakt.
4. Slotopmerkingen
Er is als gevolg van de economische recessie weer meer belangstelling gekomen voor de "supplyside" (de aanbodzijde) van de economie. Het falen van een economische polinek, die te weinig op de productiviteit heeft gelet, heeft dus in elk geval iets opgeleverd.
De hoge lonen, de hoge sociale uitkeringen en de rigiditeit van het arbeidscontract hebben, naar meer en meer wordt ingezien, de arbeidsmarkt danig in de war helpen sturen. Ons sociaaleconomische stelsel is er debet aan, dat vrijwel alle mensen onder druk van pressiegroepen (onder andere werknemers- en werkgeversorganisaties; de laatstgenoemden treffen evenveel schuld als de eerstgenoemden) economisch permanent boven hun stand hebben kunnen leven. Ik ontken niet de invloed van de technologie en het falend industrieel ondernemerschap in ons land de laatste decennia, maar ook daarmee had men rekening kunnen houden. De weg terug zal lang en hard zijn.
De gevolgen kunnen natuurlijk niet uitblijven. Zeker niet wanneer er sprake is van magere jaren in de economie.
Op de bodem van deze problematiek ligt onder meer de sociale rechtvaardigheidsfilosofie, die op het ogenblik het meest wordt aangehangen: het solidarisme. Althans, het wordt aangenomen, dat deze filosofie het meest wordt aangehangen. Er zijn in hoofdzaak drie sociale rechtvaardigheidsfilosofieën te onderscheiden:
1. Rechtvaardig is, dat alle mensen eenzelfde welzijn hebben (het egalitarisme);
2. Rechtvaardig is, dat de sterken (de actieven) in de samenleving verantwoordelijk zijn voor de zwakken (de niet-actieven) en deze van een inkomen voorzien (het solidarisme);
3. Rechtvaardig is: iedereen ontvangt loon naar werken (het elitarisme).
Welke van de drie kiest men? In ons land is gekozen voor het solidarisme.
Uit overwegingen van solidariteit, rechtvaardigheid en verantwoordelijkheid dient volgens de meerderheid (althans dat nemen de politici aan) de verzorgingsstaat of -maatschappij zo ingericht te zijn, dat iedereen van inkomen verzekerd blijft ook al werkt hij/zij niet. Prof. W. Drees sprak hier van "kostschooleconomie" . Vermoedelijk hangt ook wel de meerderheid in de samenleving deze filosofie in de één of andere vorm aan. Wie durft te beweren, dat in geval van ziekte, invaliditeit of werkloosheid mensen maar aan hun lot moeten worden overgelaten?
Het hangt sterk af van de politiek-levensbeschouwelijke visie, die men heeft op mens en maatschappij en op de taak van de Overheid voor welke filosofie men kiest. Socialisten bijvoorbeeld beschouwen de mens als hulpbehoevend, terwijl ze de samenleving zien als een gemeenschap met meerdere doelen, waaraan de burgers zich hebben te conformeren en waarover consensus moet bestaan.
Liberalen daarentegen gaan ervan uit, dat de mens zichzelf kan en moet redden en dat hij/zij niet zo maar een beroep op de gemeenschap mag doen. De samenleving heeft slechts één doel, namelijk het samenleven van mensen mogelijk te maken. De Overheid is volgens de socialisten "de baas" van de samenleving, terwijl de liberalen de Overheid als dienaar van de samenleving beschouwen, die tot taak heeft te zorgen dat allen in de samenleving het rechtsbeginsel respecteren, dat zegt, dat de burgers (die in de grondwet vastgelegde grondrechten hebben, bijvoorbeeld op bezit, op de eigen mening en het recht deze in vereniging en vergadering uit te dragen, die binnen zekere grenzen onaantastbaar zijn. De christen-democraten nemen een tussenpositie in. De reformatorische visie op de Overheid is, dat de inhoud en de omvang van de overheidstaak zodanig moet zijn, dat de samenlevingsverbanden (gezin, school, kerk, bedrijf) zich naar hun aam kunnen ontwikkelen, Voor deze ontwikkeling is vrijheid een eerste vereiste.
Maar er zijn meer voorwaarden. Zo is ook een fundamentele visie nodig op inhoud en begrenzing van deze vrijheid.
Nu is economische doelmatigheid een inherent element in de economische (of sociale) rechtvaardigheid.
Het systeem, dat we voor de sociale zekerheid ontwerpen mag niet de consequentie hebben, dat het de economie ontwricht dan wel het herstel in de magere jaren belemmert.
Ook dat zal wel haast iedereen beamen.
Maar hoe bereiken we dat? Het 'hoe' is hier (zoals meestal ook elders) verbonden met het 'wat'. Misschien, dat de Bijhel ons in deze materie een aanwijzing (onderwijzing) geeft.
Het sluitstuk van de joods-christelijke sociaaleconomische ethiek was en is het tiende gebod: gij zult niets begeren, dat van uw naaste is. Maar de Bijbel riep ook de bezitters van onder meer (Iand-) goederen in Israël op om om te zien naar de armen en de vreemdelingen (de weduwe en de wees).
Op welke wijze? De Bijhel schreef dat voor in de Mozaïsch wetgeving.
Een Israëlitische boer bijvoorbeeld mocht volgens deze (ethische) leefregels de rand van zijn akker niet afmaaien en zijn wijngaard niet afzoeken om de druiven op te lezen. Hij moest een deel van zijn oogst van veld en wijngaard voor de armen en de vreemdelingen laten liggen. Dezen moesten toegestaan worden aren en druiven (brood en wijn: de ingrediënten van het levensonderhoud) op het veld en de wijngaard van de bezitters op te lezen. Maar verder gold (en geldt) voor iedereen: Gij zult niets begeren, dat van uw naaste is. Dus geen egalitarisme.
Lucas 3 : 11 geeft wellicht ook een aanduiding in deze richting: Wie een dubbel stel kleren heeft, dele mede aan wie er geen heeft. Er staat niet geschreven: Wie drie stel klederen heeft, dele mede aan wie er één heeft.
De Bijbel gaf in Israël vroeger ethische leefregels voor onder meer genoemde bezitters.
In elk geval moesten de armen en de vreemdelingen ook de handen uit de mouwen steken. Ze kregen het brood en de wijn niet voor niets. Dit moeten wij wellicht in rekening brengen bij het ontwerpen van een nieuw systeem van sociale zekerheid. Men moet het de mensen niet al te gemakkelijk maken.
Tenslotte: niet de Overheid, maar de burger wordt in de Bijbel rentmeester genoemd. Maar aan een zekere dwang voor de sterken om voor de zwakken te zorgen zal niettemin in onze maatschappij wel niet geheel te ontkomen zijn. De vraag is natuurlijk: mag dat wel, moet men dit voor het gehele land bij meerderheidsbesluit middels overheidsgezag afdwingen?
Ligt niet de taak voor eigen onderhoud te zorgen primair bij de burgers zelf?
De Overheid zal hier best ook een taak hebben, maar pas nadat de burgers hun primaire verantwoordelijkheid vorm en inhoud hebben gegeven.
Twee modellen fungeren thans als vervanging van ons huidig sociaal verzekeringsstelsel, het Z.g. vangnetsysteem en het z.g. twee-trajectenstelsel.
In het vangnetsysteem staat de loonderving centraal, waarvoor de sociale partners zelf middels collectieve verzekeringen voorzieningen moeten 'treffen.
De Overheid of de gemeenschap treedt pas (als vangnet) op, indien de door de sociale partners collectief geregelde sociale verzekeringen tekortschieten of ontbreken.
Bij het vangnetsysteem heeft de Overheid of de gemeenschap alleen m.b.t. de minimumbehoefte een taak. In het twee-trajectenstelsel wordt de volgorde van deze zaken omgekeerd, In dit stelsel gaat men wat het eerste traject, de onderbouw, uit van de minimumbehoefte, waarvoor de Overheid of de gemeenschap verantwoordelijk wordt geacht, terwijl de burgers zelf verantwoordelijk gesteld worden voor het veiligstellen van het tweede traject, de bovenbouw, de loonderving. Middels verzekeringen kan dit tweede traject veilig worden gesteld.
De meerderheid van de sociale partners in ons land en onze regering hebben gekozen voor het z.g. vangnetsysteem. Nadere uitwerking van genoemde nieuwe sociale verzekeringsstelsels valt echter buiten hetgeen met dit artikel is beoogd. Daarover welIicht een andere keer.